O sonho interrompido

No dia 31 de agosto de 2016, Dilma Rousseff foi oficialmente deposta do cargo de presidente da República Federativa do Brasil. Com sua queda, o país não só testemunhou o início da derrocada dos governos do PT, em nível federal, mas, e fundamentalmente, o fim melancólico de um sonho, um sonho cuja imagem projetada era a de um “novo desenvolvimento nacional”. Alguns analistas preferem utilizar outras expressões para designar o estilo de governar dos presidentes Lula e Dilma: “desenvolvimentismo petista”, “novo-desenvolvimentismo”, “social-desenvolvimentismo” ou, até mesmo, “Estado de bem-estar social”. Para além de qualquer exercício de conceituação em torno das velhas e novas formas desenvolvimentistas, vejo o decênio 2006-2016 marcado pela ascensão, auge e fracasso do projeto governamental petista que, sob uma perspectiva cronológica, vai do “ensaio desenvolvimentista”, para usar uma expressão cara à André Singer, ao impedimento do sonho, ou do projeto de desenvolvimento nacional. Este, a meu ver, teve início com a nomeação de Guido Mantega para ministro da Fazenda em março de 2006.

A taxa média anual de crescimento do PIB brasileiro que foi de 4,5%, no período 2006-2010, despencou durante a gestão Rousseff (2011-2016) para inexpressivo 0,3%, em virtude da forte recessão verificada em 2015 e 2016, quando a economia brasileira recuou 3,8 e 3,6%, respectivamente. Como apontado por Franklin Serrano e Ricardo Summa, no artigo Aggregate demand and the slowdown of Brazilian economic growth in 2011-2014, o crescimento econômico do Brasil na primeira década do século XXI esteve assentado em um processo de ampla criação de novos postos de trabalho e no recrudescimento dos salários reais, incluindo os do funcionalismo público, em particular devido a sucessivas elevações do salário mínimo. Ademais, o governo federal aumentou, tanto em volume como em cobertura, os benefícios de programas sociais como o Bolsa Família. Consequentemente, o país experimentou um boom do consumo privado que aumentou tanto em virtude do efeito direto da renda disponível sobre o consumo das famílias, quanto indiretamente através da incorporação de milhares de trabalhadores no setor formal e com acesso mais fácil e barato às linhas de crédito ao consumidor.

Mas, a pergunta que muitos analistas ainda se fazem é: o que de fato ocorreu, a partir do primeiro ano do governo Dilma, com o projeto nacional do PT? Para jornalistas especializados, bem como para economistas de diferentes orientações de pensamento, tal questão tem servido de estímulo à tentativa de se traçar o melhor diagnóstico possível acerca das contradições da gestão macroeconômica do período que se encerra com o impedimento da presidente. Claudia Safatle, João Borges e Ribamar Oliveira, em livro publicado em 2016, falam da “crise econômica que mergulhou o país na pior recessão de sua história”. Já Mônica de Bolle, em seu Como matar a borboleta-azul, enfatiza a desorganização causada à economia brasileira pela chamada “Nova Matriz Macroeconômica”. Laura Carvalho, por sua vez, apresenta a metáfora de uma dança, de uma genuína “valsa brasileira”, para narrar e analisar os principais acontecimentos do cenário econômico de 2006 a 2016, quando ela afirma ter havido, ao final do período (2015-16), o desmonte do “frágil Estado de bem-estar social brasileiro”.

Chama atenção a conformidade de muitos dos argumentos presentes nessas instigantes análises. No entanto, o que quero aqui enfatizar é o que entendo por elemento crucial que determinou o fracasso do projeto político do governo Rousseff; é o que estou chamando de interrupção (via impeachment) do sonho e (por que não?) o início do pesadelo. Digo isto porque o juiz da 10ª Vara Federal do Distrito Federal, Vallisney de Souza Oliveira, recebeu nesta última sexta-feira, dia 23/11/18, a denúncia apresentada ao STF pela PGU contra Lula e Dilma, e determinou a abertura de processo criminal contra os ex-presidentes por acusações de integrarem uma organização criminosa durante seus respectivos governos. A denúncia acusa também a atual presidente do PT, a recém eleita deputada federal Gleisi Hoffmann, e os ex-ministros Antonio Palocci (Casa Civil e Fazenda), Mantega (Fazenda), Paulo Bernardo (Comunicações e Planejamento) e Edinho Silva (Secretaria de Comunicação), além do ex-tesoureiro do partido João Vaccari Neto. A alegação que fundamenta a denúncia é a de que o grupo teria recebido propina, por meio de contratos ligados à Petrobras, no valor de R$ 1,485 bilhão.

Tudo leva a crer que esse pesadelo será longo, embora a primeira imagem onírica que acossou Dilma já no início do seu mandato presidencial foi o chamado “Plano Brasil Maior”, lançado três meses após a realização de uma reunião entre ministros do seu governo, políticos, empresários e sindicalistas. Como resultado, elaborou-se um documento, lançado em São Paulo em maio de 2011, que a meu ver materializaria o que Singer chama em seu livro (O lulismo em crise) de “coalizão produtivista” e o que na Valsa Brasileira de Carvalho aparece como “Agenda Fiesp”.

É importante, contudo, lembrarmos que o martírio dilmista que interrompeu o seu sonho de progresso começou a pairar como uma nuvem carregada sobre o Palácio do Planalto a partir da adoção das chamadas “medidas macroprudenciais”, implementadas na esteira do ajuste fiscal reconhecidamente precoce de 2011. Aliado a tais medidas, a retomada do movimento de alta da taxa básica de juros pelo Banco Central, em abril de 2013, contribuiu para encerrar o ciclo de crescimento do consumo interno e aumentar o nível de inadimplência das famílias brasileiras.

Por outro lado, as medidas barganhadas pelo empresariado do setor produtivo e adotadas pelo governo entre 2011-12, como redução dos juros pelos bancos públicos e do spread bancário, facilitação do crédito ao investimento, aumento do IOF sobre aplicações do capital estrangeiro, além de medidas em benefício do conteúdo nacional como diretriz básica da política industrial, não foram suficientes para evitar a gradual perda de apoio dos empresários à mandatária do poder, que embarcaram no complô em favor de outra agenda político-econômica agora não mais produtivista, mas de viés evidentemente rentista vinculado à necessidade do governo de equilibrar as contas públicas.

Particularmente após 2012, o governo promoveu desonerações tributárias e isenções de encargos sociais sobre a folha de pagamento de empresas, visando estimular o investimento privado e as exportações. Houve também, mesmo que temporariamente, isenção do IPI para produtores de bens duráveis, embora tal alívio não repercutiu de modo a expandir a demanda agregada. Decidiu-se, erroneamente diga-se de passagem, por diminuir o papel do investimento público nos setores que apresentam externalidades logísticas significativas, como energia e transportes, e, por fim, o conjunto de isenções fiscais, combinado com a queda da atividade econômica, interrompeu a evolução das receitas tributárias levando o superávit primário a uma queda expressiva em 2013 e a um resultado negativo em 2014. Estava dada, portanto, a justificativa técnica e jurídica para o aumento da carga dos descontentes contra a gestão macroeconômica do governo.

A campanha contrária à manutenção da presidente na chefia do executivo federal é bem conhecida e sabe-se também que ela foi pautada por ideias controversas como a do excesso dos gastos do governo e pela suspeita de manobras contábeis irregulares realizadas com a finalidade de maquiar o “descalabro do orçamento público”. Verdade ou não, está claro hoje, dado o benefício do distanciamento histórico, que Dilma foi traída não apenas pelo seu vice, Michel Temer, que inclusive se mostrou magoado em carta endereçada à ex-presidente, mas por outros influentes setores da sociedade brasileira que, no início do seu mandato, se mostraram alinhados com o projeto do governo. Aprovado o impeachment, o sonho de Dilma se esvaneceu pelo ar ao ser implodido por segmentos sociais cada vez mais insatisfeitos (capital financeiro, parcela expressiva da classe média dos grandes centros urbanos do país e a maioria do empresariado) e, principalmente, pelos parlamentares de oposição comprometidos com o golpe.

Não obstante ao desfecho trágico da era petista a frente do executivo federal, o sonho de Dilma (que certamente foi também um desejo compartilhado por Lula) é de fácil caracterização. Ela sonhava em governar o país ampliando investimentos, gerando mais emprego e garantindo o crescimento e o bem-estar para todos os brasileiros. Nesse sentido, ela enfrentou diversas batalhas com grupos político e economicamente influentes, por meio da redução de juros e impostos, pelo combate aos privilégios e malfeitos administrativos, ao facilitar o crédito e o acesso à casa própria aos mais pobres, buscando melhorar a infraestrutura através do incremento do investimento público nesses setores, bem como em saúde e educação. Em suma, Dilma sonhava em deixar um legado mais positivo na história política do Brasil a frente de um governo pautado pelo ativismo macroeconômico e comprometido com uma sociedade mais justa e socialmente mais igualitária, portanto, livre da miséria. Mas, para muitos, em especial para aqueles que apoiaram o golpe parlamentar que levou ao impeachment, sonhar assim era sonhar demais, ou, simplesmente, era viver de utopia em um país desigual por natureza.

Reforma financeira, dívida pública e regime fiscal no Brasil: um olhar sobre as principais mudanças institucionais

É comum encontrarmos opiniões semelhantes, entre economistas de renome, sobre o Plano de Ação Econômica do Governo (PAEG), de 1964. Em livro recente, Affonso Pastore sugere que o PAEG foi “a primeira tentativa bem-sucedida” da experiência brasileira no que respeita à implementação de planos econômicos com metas e objetivos claros. Fernando de Holanda Barbosa, por sua vez, reconhece que ao governo Castelo Branco coube a execução do “único plano de estabilização que teve sucesso no Brasil”. Sem sombra de dúvidas, parte significativa do sucesso estabilizador do PAEG reside no fato da reforma fiscal ter sido feita concomitantemente à execução das medidas de controle da inflação do programa, e não antes ou após a adoção dessas medidas.

Muitos economistas têm ressaltado a importância de realizar um ajuste fiscal permanente durante todo o período de vigência dos esforços de estabilização. A ausência desse tipo de comprometimento por parte dos governos explica, pelo menos em parte, os sucessivos fracassos protagonizados pelos planos heterodoxos para conter o processo inflacionário brasileiro a partir do Plano Cruzado de 1986. Edmar Bacha salienta que a América Latina foi palco de um conjunto de experimentos fracassados de estabilização expansionistas, pois congelamento de preços e salários foram sistematicamente utilizados não como mecanismos temporários de coordenação do programa, mas em substituição ao ajuste fiscal e monetário que os governos da região não se mostravam dispostos a fazer.

O trade-off entre desenvolvimento e estabilização é uma das marcas mais salientes da trajetória econômica do Brasil desde o período do imediato pós-Segunda Guerra. Embates entre estruturalistas keynesianos e monetaristas ortodoxos se arrastam no tempo numa espécie de fla-flu em looping. Já à época do PAEG, um grupo de estudos coordenado pelo professor Delfim Netto apresentou um diagnóstico preciso sobre as variáveis explicativas da escalada dos preços na economia brasileira da primeira metade dos anos 1960. São elas: os déficits do setor público e sua forma de financiamento; as pressões de custo decorrentes dos reajustes salariais; as pressões de custo derivadas das desvalorizações cambiais; e as pressões advindas da demanda por crédito pelo setor privado da economia.

A reforma financeira promovida pelo PAEG instituiu o mercado de títulos da dívida pública no país em conjunto com o mecanismo de correção monetária. Com a Lei n. 4.357, de 16 de julho de 1964, relativa às Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTN), o governo instituiu um mercado de capitais mediante a captação de recursos no mercado interno, no qual tais títulos públicos se mostravam imunes aos efeitos da inflação devido à correção monetária. Pastore esclarece que, de início, as ORTNs foram concebidas como instrumento não-inflacionário de financiamento do déficit público e, tempos depois, se transformaram em uma unidade para reajustar contratos de modo a elevar progressivamente o grau de indexação da economia brasileira.

A Lei n. 4.320, sancionada um pouco antes, em 17 de março de 1964, definiu as normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos estados, dos municípios e do Distrito Federal. Nesse sentido, o arcabouço institucional forjado no correr dos anos 1960 vigorou, ressalvada algumas pequenas alterações, até meados dos anos 1980. O fato é que, ao longo de aproximadamente vinte anos, não havia no país um órgão exclusivamente responsável pelas finanças do Tesouro Nacional, de modo que a execução do orçamento da União se fazia por um departamento do Banco do Brasil (BB) subordinado às determinações estipuladas pela Comissão de Programação Financeira do Ministério da Fazenda.

Dessa forma, as finanças públicas e a gestão do padrão monetário no Brasil acabavam por se confundir e se sobrepor, primeiro, no âmbito do BB e, a partir de 1965, através da atuação do Banco Central do Brasil (Bacen). Até a criação deste, “o BB era responsável pelo redesconto, pelo recebimento dos depósitos compulsórios e voluntários dos bancos, pelo suprimento de moeda manual ao sistema bancário, pela compensação de cheques, pela fiscalização bancária e pelo exercício do monopólio oficial de câmbio”, afirma Maílson da Nóbrega. Com funções típicas de um banco central, portanto, o BB tinha autonomia para expandir indefinidamente seus empréstimos por meio de sua Carteira de Redescontos, além de outros instrumentos que compunham a política creditícia do governo como a Carteira de Crédito Agrícola e Industrial.

O problema mais grave, na visão de alguns especialistas, é que o BB concedia empréstimos e subsídios de modo demasiadamente amplo e, o que se mostrou extremamente problemático, a margem do controle orçamentário do governo. Portanto, a política de crédito do governo federal não dependia da aprovação da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, isto é, não era necessária a prévia autorização legislativa, embora tal autonomia na concessão do crédito fosse a raiz de algumas das principais distorções que afetaram, por décadas, o regime fiscal e o controle das contas públicas no Brasil.

A gestão da dívida pública passou a ser de responsabilidade do Bacen por meio de uma conta corrente do órgão mantida no BB, denominada “conta movimento”. Por meio dela era possível ao BB zerar o déficit do seu caixa junto ao Bacen diariamente, de modo a monetizar tal déficit e proporcionar uma fonte abundante de recursos para suas operações como banco comercial e de fomento. Todavia, a autorização para expandir a dívida pública, bem como a aprovação do que se convencionou chamar “orçamento monetário”, cabiam ao Conselho Monetário Nacional (CMN), criado junto com o Bacen, e não ao Congresso Nacional. No ativo desse orçamento, constavam as seguintes contas:

  • Empréstimos do BB ao setor privado;
  • Crédito rural;
  • Sustentação do preço do café;
  • Diversos fundos de fomento operados a taxas de juros subsidiadas;
  • Déficit público.

O Tesouro Nacional buscava financiar a dívida pública por meio dessa conta movimento do BB, instrumento que provou ser, à luz da história, um facilitador do financiamento inflacionário do déficit público. Já o CMN funcionava muito mais como uma instituição de fomento do que como autoridade fiscalizadora da política econômica voltada para o controle da inflação. Não obstante, o início da reestruturação do Sistema Financeiro Nacional, visando mitigar as distorções geradas pelo modus operandi acima descrito, data de 1985, ano em que houve uma importante alteração institucional caracterizada pela separação das contas e das funções do Bacen, do BB e do Tesouro Nacional. No ano seguinte, em 1986, tal reforma se aprofundou mediante a extinção do orçamento monetário e da conta movimento do BB, permitindo assim a transferência da gestão da dívida pública federal do Bacen para a alçada do Tesouro Nacional. Tal processo de reestruturação se completaria, todavia, em 1988 com a transferência das funções de autoridade monetária do BB para o Bacen.

Na qualidade de “banqueiro do governo”, além de executor das operações de mercado aberto (open market), o Bacen detém o exercício exclusivo da competência da União para emitir moeda. Considerado também o banco dos bancos, e dado sua principal atribuição que é garantir a estabilidade do padrão monetário, cabe ao Bacen conservar o poder de compra da moeda nacional, além do seu atributo como reserva de valor e meio de troca. De acordo com Felipe Salto, a instituição máxima da autoridade monetária deve, sobretudo, “controlar a inflação e, para isso, fixa uma meta para a taxa básica de juros – a Selic –, o que exige gerenciar a liquidez do sistema monetário”.

De acordo com o artigo 3o da Lei 11.803 de novembro de 2008, parte dos recursos do Bacen deve ser transferida ao Tesouro Nacional como forma de amortização daquela parcela da dívida pública em poder do Banco. Na presença de resultados negativos do Bacen, o Tesouro Nacional deve cobri-los de modo a garantir certo nível do patrimônio líquido da autoridade monetária, pois, do ponto de vista de sua contabilidade, “seu resultado positivo é registrado como uma obrigação da instituição para com o Tesouro, enquanto o negativo é contabilizado como um direito a ser recebido do TN”, observa Gustavo Loyola.

Por meio da lei supracitada, criou-se o mecanismo de equalização cambial entre o Bacen e o Tesouro Nacional, no qual o custo de carregamento das reservas internacionais (diferença entre sua rentabilidade e o custo médio de captação do Bacen), além do saldo das operações de swap cambial realizadas no mercado interno, são transferidos ao Tesouro Nacional. Como ganhos e perdas do Bacen dependem do comportamento da taxa de câmbio, eventuais oscilações desta pode provocar um superdimensionamento do seu balanço como consequência do aumento do estoque de títulos públicos em sua carteira e dos depósitos na Conta Única do Tesouro (CUT). Importante como instituição demarcadora das funções do Bacen e do Tesouro Nacional, a CUT assume um papel fundamental na gestão do caixa do governo – isto é, no seu fluxo de pagamentos e recebimentos – com implicações diretas sobre o nível de reservas bancárias e, por conseguinte, sobre o manejo da política monetária via determinação no curto prazo do nível da taxa de juros. Em suma, a remuneração da CUT, por meio da taxa média dos títulos públicos constantes na carteira do Bacen, confere um nível adequado de eficiência e transparência à gestão financeira do Tesouro Nacional.

O regime fiscal no Brasil sofreu mudanças importantes a partir da nova constituição elaborada pela Assembleia Constituinte de 1988. Dentre as principais medidas aprovadas que tiveram impacto significativo sobre as finanças públicas do país, destacam-se: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Descreve-se abaixo, primeiramente, cada uma dessas instituições e, em seguida, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), aprovada posteriormente em 2000.

O PPA consiste num instrumento de planejamento governamental que estabelece diretrizes e metas para a administração pública federal por um período de 4 anos. Sujeito à aprovação por lei quadrienal, tal Plano tem vigência entre o segundo ano de um mandato majoritário e o final do primeiro mandato seguinte. A finalidade do PPA é organizar ações do governo em programas que resultem em bens e serviços para a população. Nele deve constar todos os atributos das políticas públicas que serão executadas no período, como metas fiscais e financeiras, público-alvo das diferentes políticas e o arrolamento detalhado dos serviços previstos no Plano a serem prestados à sociedade.

Já a LDO é um instrumento constitucional que compreende as metas e prioridades da administração pública federal relativas às despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, à orientação e elaboração da lei orçamentária anual, às alterações na legislação tributária e à definição da política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

A exemplo da LDO, a LOA também configura um instrumento constitucional que, por sua vez, define as prioridades contidas no PPA e as metas que deverão ser atingidas naquele ano. Mediante tal lei, o Congresso Nacional busca disciplinar todas as ações do governo federal, haja vista que nenhuma despesa pública pode ser executada fora do orçamento. No entanto, como nem tudo que exige algum tipo de gasto na esfera pública decorre de ações do governo federal, a atuação dos governos estaduais e municipais devem ser registradas em suas respectivas leis orçamentárias, logo, cabe a tal lei definir a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Nesse sentido, deputados e senadores devem discutir a proposta da LOA, uma espécie de orçamento fiscal, enviada pelo poder executivo à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), podendo, inclusive, propor modificações julgadas necessárias por meio das emendas parlamentares. Em seguida, vota-se o projeto de lei e, após sua aprovação, o projeto deve ser sancionado pelo Presidente da República transformando-se, assim, em lei. É por meio da LDO que se define a meta de superávit primário e, do ponto de vista prático, tal valor se tornou uma despesa obrigatória, deixando aquelas de caráter mais discricionário do orçamento de custeio e capital em posição secundária e passíveis de revisão diante da possibilidade de não se atingir a meta de superávit primário ou de insolvência da dívida pública, como salienta Francisco Lopreato. Ainda segundo o pesquisador:

“O ritual da execução orçamentária assumiu a seguinte forma: aprovado o orçamento fiscal (LOA), logo nos primeiros meses do ano ocorre o contingenciamento de parte dos gastos à espera da evolução efetiva da arrecadação tributária. Se o desempenho da receita seguir a programação original, o valor contingenciado cai paulatinamente até a liberação total das despesas, isto é, quando houver a garantia de que a meta de superávit primário será alcançada. Em caso de queda da arrecadação ou de movimentos inesperados de câmbio e de juros, com reflexos na situação fiscal, amplia-se o corte das despesas discricionárias e eleva-se o superávit primário com o objetivo de assegurar a trajetória esperada da relação dívida pública/PIB.”

A última e uma das mais importantes leis que adquiriu expressiva visibilidade nos últimos anos no Brasil, em virtude do processo político que culminou no afastamento de Dilma Rousseff do cargo de presidente da República, é a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Fruto de um programa amplo de reforma do Estado brasileiro que envolveu, dentre outras medidas, a privatização de empresas estatais, a mudança no tratamento do capital estrangeiro, a renegociação das dívidas estaduais e o saneamento do sistema financeiro, a LRF se insere no esforço de ajuste fiscal que o governo passou a perseguir a partir de 1999, isto é, logo após a crise cambial e o estabelecimento do tripé macroeconômico composto por superávits primários, metas de inflação e câmbio flutuante. Uma das alterações mais importantes da agenda de reformas da segunda metade dos anos 1990 resultou do programa do Bacen de extinção ou privatização dos bancos estaduais visando transformá-los em agências de desenvolvimento. Em paralelo, o governo lançou o Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer), cuja finalidade era conceder uma linha especial de assistência financeira que viabilizasse reorganizações societárias no sistema. De acordo com Bacha, o “Proer permitiu a transferência para o governo federal dos créditos duvidosos dos bancos em dificuldade, tendo como contrapartida a garantia de certa tranquilidade no sistema financeiro”. Em conjunto, tais medidas tinham o objetivo de eliminar uma grave fonte de expansão autônoma de moeda e gastos públicos, cujos efeitos sobre a tarefa de controlar a inflação, por parte do Bacen, e sobre a disponibilidade de caixa para a concretização dos planos federais de investimento público eram evidente e constantemente sentidos pelo governo.

De modo mais específico, a LRF estabelece parâmetros a serem seguidos no que tange ao gasto público de cada ente federativo (estados e municípios), incluindo a União. Além de introduzir a noção de risco na atividade de concessão de crédito, a LRF estabelece princípios rígidos para a participação da despesa de pessoal nas receitas do setor público e restringe gastos durante o período eleitoral. A ideia por detrás da Lei é que cada aumento de gasto precisa necessariamente vir de uma fonte específica e correlata de financiamento. Visando preservar a situação fiscal dos entes federativos de acordo com seus balanços anuais, a LRF é um instrumento de enforcement aos gestores que os levam a respeitar as questões relativas ao fim de cada mandato, de modo a não exceder o limite de gasto permitido, induzindo-os, assim, a entregar contas públicas mais equilibradas aos seus sucessores. Grosso modo, seu objetivo é o de garantir a saúde financeira de estados e municípios, a aplicação de recursos nas esferas adequadas e uma boa herança administrativa para os futuros gestores públicos.

Tabela 1. Brasil: Resultado primário do governo federal (fluxos acumulados em 12 meses – % PIB)

Grafico 1

Para alguns analistas, a difícil situação das contas públicas existente hoje no Brasil tem como origem as mudanças introduzidas no regime fiscal desde a eclosão da crise internacional de 2008. À época, o governo Lula adotou uma política fiscal anticíclica ainda mais expansionista do que a de anos anteriores, marcada por uma vertiginosa expansão do crédito estatal bancada por emissão de títulos da dívida pelo Tesouro Nacional. Se, entre 2002 e 2008, o superávit primário foi de 3,5% do PIB em média, a partir do início de 2009 tal indicador se arrefeceu, passando a situar-se em torno de 1,5% do PIB entre esse ano e 2013, como nos informa Pastore. 2013, inclusive, foi o último ano no qual o governo conseguiu um resultado primário superavitário. Nesse sentido, o que até então parecia tropeços pontuais de conduta da política econômica – o descumprimento das metas fiscais – passou a ter um caráter permanente como se pode observar na Tabela 1.

A propósito, foi nesse mesmo ano de 2013 que o governo Dilma Rousseff reduziu as tarifas de energia, baixou impostos incidentes sobre a cesta básica e ampliou o programa de isenções fiscais com desoneração da folha de pagamento, numa atitude um tanto desesperada de buscar estimular o retorno da capacidade de crescimento da economia, haja vista a significativa queda do nível de crescimento experimentada pela economia brasileira que de 7,5% em 2010, desceu a 3,9% em 2011, 1,9% em 2012, teve uma leve recuperação em 2013 (2,5%), despencou novamente para 0,1% em 2014, até alcançar o fundo do poço em 2015 com uma retração de 3,8%. O ano de 2016 também não foi muito promissor, já que a economia recuou um pouco menos do que no ano anterior (-3,6%).

Gráfico 1. Resultado primário do governo federal (fluxos acumulados em 12 meses – % PIB)

Resultado primarioFonte: Banco Central do Brasil.

Para Rogério Werneck, o aspecto mais alarmante do regime fiscal durante o período 2010-2016 é a ocorrência de um processo de desmonte institucional cujo resultado mais evidente se traduz no desrespeito à Lei de Responsabilidade Fiscal e à separação do setor público não-financeiro das instituições financeiras federais, a exemplo da relação de “mão dupla” que ocorreu no período entre o Tesouro Nacional e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). O primeiro emprestou ao segundo um total de cerca de R$ 450 bilhões, entre 2008 e 2013, e como esse tipo de concessão de subsídios, por meio de operações de crédito com recursos públicos, não tem a liquidez das reservas internacionais, seus valores foram sistematicamente desconsiderados pela governo no cálculo da dívida líquida do setor público. A respeito do que diversos economistas denominam como a perda de credibilidade da gestão fiscal no Brasil recente, Maílson da Nóbrega observa que:

“As manobras fiscais comandadas pelo Ministério da Fazenda e pelo Tesouro Nacional foram inúteis para o objetivo de convencer a opinião pública de que o governo cumpria metas de superávit primário. De nada adiantou o governo alegar que as manobras eram conhecidas do Congresso e que foram aprovadas com o Orçamento da União. É verdade que o Congresso sancionou, infelizmente, as manobras e o cálculo do superávit primário e da dívida líquida do setor público, mas isso não torna efetivo o que se obtém com artificialismos.”

Tais artificialismos os quais o autor se refere são o que se convencionou chamar atualmente de “contabilidade criativa” ou “pedaladas fiscais”. Mônica de Bolle é enfática acerca do tema ao afirmar que o “arquiteto da contabilidade criativa” no Brasil foi o chefe do Tesouro Nacional, Arno Augustin, que em 2012 teria iniciado a elaboração de um plano “ardiloso” que redundaria nas manobras contábeis para ofuscar os verdadeiros resultados primários do governo. Contudo, segundo Pastore, os efeitos da “contabilidade criativa” sobre a apuração dos resultados primários do governo já estão presentes desde 2010. Entre 2002 e 2008, o superávit primário foi de 3,5% do PIB, em média, e, “corrigido das manobras contábeis”, sofreu queda a partir do início de 2009, passando a situar-se em torno de 1,5% do PIB. Na prática, tal estratégia resultou na gradativa redução do superávit primário, a partir de 2011, e no não cumprimento de sua meta.

Gráfico 2. Brasil: dívida líquida do setor público, dez/2014 a jul/2016 (saldo em milhões de reais)

graficodividaFonte: Banco Central do Brasil.

Observa-se, a partir do Gráfico 2, que o saldo da dívida interna líquida no Brasil aumentou sua participação no PIB que de 46,9%, em dezembro de 2014, alçou-se para 58,5% em julho de 2016, um incremento de 32,9%. Descontados os saldos da dívida externa, a dívida líquida total recrudesceu nesse mesmo período de R$ 1.883.147 para R$ 2.571.875, um aumento da ordem de 36,6%. Não à toa, entre dezembro de 2014 e julho de 2016, a dívida líquida total se elevou de 33,1% para 42,4% do PIB, o que reforça a tese acerca do impacto do descontrole das contas públicas, leia-se aumento do déficit, sobre o grau de endividamento do Estado brasileiro no período recente.

A verdade é que durante décadas no Brasil se usou o conceito de déficit operacional para se aferir a sustentabilidade da dívida pública. O déficit assim concebido, ou seja, em sua acepção operacional, corresponde ao déficit primário acrescido do pagamento de juros reais sobre o estoque da dívida pública. Já o déficit nominal, outra forma de olhar a mesma coisa, consiste na soma do déficit primário com os gastos com juros nominais – juros reais mais correção monetária – e a amortização da dívida pública.

Em relação à forma de apuração do nível de endividamento do Estado, estudiosos de finanças públicas têm reforçado a necessidade de considerar o déficit em seu sentido nominal, em virtude dos efeitos da inflação sobre o orçamento do governo aliado ao fato do pagamento dos juros nominais sobre a dívida pública depender da taxa de inflação. Portanto, em contextos de alta inflação, o déficit nominal pode aumentar em excesso frente a certo equilíbrio do déficit operacional. A título de ilustração, convém recuperar o contexto anterior à implementação do Plano Real, quando, em 1993, a inflação foi de 2.490%, o orçamento operacional foi superavitário em 0,25% do PIB e o déficit nominal chegou a 58,4% do PIB. A esse respeito, Bacha faz a seguinte ponderação:

“O orçamento operacional podia estar equilibrado, mas enquanto a inflação mantivesse elevado o déficit nominal, a oferta monetária no seu conceito amplo continuaria a se expandir, realimentando, assim, a taxa de inflação. A oferta de moeda no sentido amplo inclui o valor da dívida pública interna, que era um substituto quase perfeito da moeda […]. Controlar o déficit nominal era um problema monetário, e não fiscal, no sentido de que se a inflação acabasse, o déficit nominal seria igual ao déficit operacional. Dessa forma, se o último estivesse equilibrado, a oferta monetária ampla deixaria de crescer, corroborando, assim, o fim da inflação.”

Dados mais recentes não são, contudo, menos desalentadores. O déficit nominal, segundo Felipe Salto, sofreu uma piora da ordem de R$ 269,1 bilhões entre 2014 e 2015, quando se observou um crescimento de R$ 343,9 bilhões para a impressionante marca de R$ 613 bilhões. Se parte dessa deterioração é resultante do aumento de gasto com juros que passou de R$ 311,4 bilhões para R$ 501,8 bilhões, um acréscimo de 61,1%, a outra parte pode ser explicada pelo déficit primário que saltou de 0,6% do PIB para 1,9% do PIB entre os mesmos dois anos. Tal deterioração do déficit nominal teve forte impacto sobre a dívida bruta do país, pois a razão desta em relação ao PIB se elevou de 58,9% para 66,1%, entre 2014 e 2015.

A verdade é que no longo período que vai de 1995 a 2015, o Estado brasileiro pagou aos detentores de títulos da dívida pública, sob a forma de juros, o acumulado equivalente a R$ 3,4 trilhões, segundo dados da Secretaria do Tesouro Nacional. Aliado a isso, a reversão desse dito quadro de “dominância fiscal” é um dos objetivos propugnados pelo “ajuste fiscal” anunciado pelo governo ilegítimo de Michel Temer em meados de 2016. O estabelecimento do chamado “teto dos gastos públicos”, aprovado recentemente pelo Congresso Nacional, visa coibir o crescimento real do gasto primário de um ano para o outro, dado a existência de um limite que é imposto pela inflação do ano anterior. Assim, é de se esperar que com esse represamento das despesas primárias nos próximos anos, o saldo de arrecadação gerado deverá ser revertido para o pagamento de juros e, dependendo do desempenho da economia e da trajetória das receitas fiscais do governo, parte do saldo deverá se dirigir para o abatimento do principal da dívida pública.

Em tom alarmista (porém, realista), Luiz Gonzaga Beluzzo e Gabriel Galípolo esclarecem que o limite dos gastos públicos proposto pelo “novo regime fiscal”, deve, caso o país permaneça estagnado ou em ritmo reduzido de crescimento, deteriorar ainda mais o quadro fiscal do Estado. O que se sabe, contudo, é que a recuperação em termos sustentáveis não virá sem grandes dificuldades, já que, segundo estatísticas do IBGE, o número de desempregados teve um incremento de 32,7%, equivalente a cerca de 3 milhões de pessoas desocupadas, na comparação do trimestre de agosto a outubro de 2016 com relação ao mesmo período de 2015. Acrescenta-se a isso o fato do rendimento real médio daqueles que ainda se mantém em seus postos de trabalho ter recuado 3,2%.

É sabido que a elevação da taxa Selic pode reduzir a inflação por meio de canais que contraem a demanda agregada, da apreciação do câmbio e das expectativas quanto à inflação futura. Aliado a isso, dirigentes da área econômica dos governos Lula e Dilma se mostravam alinhados em reiterar o compromisso governamental de manter a sustentabilidade da dívida por meio do princípio teórico keynesiano relativo ao efeito multiplicador dos gastos no PIB, e não como resultado do comprimento da meta do superávit primário.

Gráfico 3. Brasil: relação dívida líquida do setor público/PIB (%)

Grafico 3

Se, por um lado, há quem acredite que a postura de abandonar a tríade do modelo macroeconômico consagrado a partir de 1998/1999 foi usada pelo governo Lula para justificar sua estratégia de blindagem da economia brasileira à crise de 2008, por outro, há os que defendem que tal guinada “desenvolvimentista”, marcada por uma maior intervenção estatal na economia, já podia ser notada em 2006, isto é, ao final do primeiro mandato de Lula e, principalmente, a partir da substituição de Antônio Palocci por Guido Mantega à frente do Ministério da Fazenda. Palocci, fiel escudeiro da contração fiscal, propôs ao longo de sua gestão como ministro superávits primários da ordem de 4,25% do PIB, sem majoração de impostos e com o compromisso de reduzir gradualmente a relação dívida/PIB.

Se isso foi possível de ser feito pelo governo Dilma, pelo menos nos três primeiros anos de seu primeiro mandato – como aponta o Gráfico 3 –, o mesmo não se pode dizer em relação aos anos 2014, 2015 e 2016. Mas, afinal, o que teria acontecido nesse período que levou a essa reversão da trajetória de queda da relação dívida líquida/PIB? À luz das evidências, não parece difícil encontrar respostas plausíveis, mesmo que parciais, a essa indagação. Não há dúvidas quanto ao afastamento da gestão macroeconômica de curto prazo do governo Dilma em relação à postura anteriormente adotada de caráter mais ortodoxo. A política fiscal excessivamente expansionista foi um traço marcante dos governos petistas. Não somente a geração de déficits primários a partir de 2014, mas a tentativa sistemática de redução da taxa de juros, num contexto de manutenção das expectativas de inflação acima da meta, também marcaram, em termos decisivos, a gestão dilmista. Seriam essas as características do novo-desenvolvimentismo? Qual é o grau de consistência teórico-conceitual dessa designação à luz do debate atual sobre os novos paradigmas da política macroeconômica no Brasil? Estas são questões que procurarei discutir nos próximos textos. Aguardem!